Oleh: MAFERDY YULIUS

 

 

       Menjadi abdi negara, menjadi hamba negara memang mudah, sebab negara itu seperti Tuhan, tidak bisa didefinisikan. Oleh karena itu tak perlu bertanya, bahkan tak perlu percaya bahwa negara itu memang benar-benar ada. Pokoknya melakukan, seolah-olah negara itu memang ada. Tetapi inilah letak perbedaan antara orang-orang Anglo-Saxon dengan orang-orang di daerah Eropa daratan, yang sistem kenegaraannya sebagian besar berasal dari peninggalan Romawi, dianut oleh Belanda dan kemudian diikuti pula oleh Indonesia.

       Bagi orang-orang Anglo-Saxon, negara adalah rakyat, Parlemen adalah suaranya dan Birokrasi adalah pelaksananya. Untuk orang-orang Eropa Daratan (continental), negara adalah “Res Publica” sesuatu yang umum, yang sedikit sekali sangkut pautnya dengan rakyat, itupun kalau memang ada.

       Oleh karena itu orang-orang Eropa daratan selalu bersikap defensif terhadap negara. Selalu menentang aturan-aturannya, selalu bersikap kompromis dengan tuntutan-tuntutannya. Polisi bukan hamba rakyat, tetapi “factor” dari tuannya. Di Inggris kaum Birokrat disebut “hamba masyarakat/abdi masyarakat” dan di Eropa daratan kaum Birokrat disebut “fungsionaris/aparatur” dari negara yang Impersonal.

       Bagaimana dengan Indonesia?. Kita patut berterimakasih kepada Marsekal Herman Willem Daendels yang telah berjasa besar bagi kita, karena ia adalah orang yang pertama kali memperkenalkan konsep negara dan birokrasi modern di Indonesia, dengan meniru model Napoleon di Eropa.

       Birokrasi di Hindia Belanda disusun berdasarkan hirarki dengan wilayah sendiri. Pangreh Praja, Bupati dan lain-lain diangkat sebagai pegawai Hindia Belanda dengan tambahan fungsi sebagai pemimpin rakyat (volkshofden) yang artinya adalah pemimpin adat, agama dan penyelesai semua masalah. 

       Menurut Onghokham, Marsekal Herman Willem Deandels mempersonafikasikan dirinya seperti Napoleon kecil di timur , yang harus menciptakan negara bermodel Napoleon di Hindia Belanda. Deandels dengan tegas menciptakan pembagian fungsi, daerah dan hirarki kekuasaan, baik dikalangan penguasa Belanda (Eropa) maupun Bumiputera.

       Birokrasi itu sendiri adalah suatu gejala di negara dan masyarakat modern. Dalam hal ini, birokrasi bersifat rasional dan hirarkis, dengan batasan kerja yang jelas; suatu mesin yang mengabdi dan mengurus masyarakat tanpa pandang bulu. Lebih lanjut dikatakan oleh Onghokham, kita tidak dapat membayangkan sebuah “welfarestate” (negara kemakmuran) di Barat, tanpa birokrasi, sebab ialah yang mengatur cara mencari nafkah, mengolah sumber-sumber ekonomi dan sekaligus menjamin tingkat kemakmuran semua warga. Birokrasi itu sendiri diatur dengan undang-undang, bukan oleh birokrasi itu sendiri.

       Di Hindia Belanda dikenal dua macam pegawai negeri, karena Belanda memakai dual system, yakni pertama adalah, Bestuur Beamten (BB) atau dikenal pula sebagai Binnenlands Bestuur, yaitu pegawai pemerintahan dalam negeri. Yang  kedua adalah kaum priyayi, penguasa lokal dengan struktur pemerintahan yang disusun oleh Belanda, yaitu korps pegawai Pangreh Praja/Indslands Bestuur (IB/penguasa kerajaan).

       BB adalah korps pegawai kolonial dari sebuah birokrasi negara modern, yang terdiri dari orang-orang Belanda dan umumnya berpendidikan tinggi. Dari BB inilah korps pegawai Republik Indonesia berasal. Pejabat-pejabat BB berasal dari VOC, sedangkan Pangreh Praja bukanlah korps pegawai yang seragam, yang sejak abad ke 19 (1830) disusun oleh Pemerintah Hindia Belanda. Oleh sebab itu system Pemerintahan Hindia Belanda sering pula disebut sebagai Indirecht Rule (pemerintahan tak langsung) karena dilakukan melalui penguasa lokal.

       Para pejabat VOC yang datang ke Hindia Belanda kebanyakan adalah dengan motivasi petualangan dan mencari untung, disamping karena jatuh miskin dinegerinya. Jadi jabatan di VOC harus bisa membuat mereka menjadi kaya raya. Tetapi sayangnya gaji VOC rendah sekali, sehingga korupsi menjadi kebiasaan pejabat VOC di Hindia Belanda, agar mereka tetap bisa hidup mewah dan berfoya-foya untuk melanjutkan kebiasaan di negerinya.

       Onghokham menggambarkan bahwa bentuk-bentuk korupsi pejabat VOC itu ada beberapa macam, yaitu pertama adalah berupa perdagangan pribadi. Pejabat VOC seharusnya berdagang, bertugas dan berusaha demi majikannya, yakni VOC, namun ternyata mereka lebih memperhatikan perdagangan pribadinya, yang dikenal sebagai “Morshandel” (perdagangan kecil). Sebenarnya perdagangan itu tidaklah kecil, karena di dalam melakukan perbuatan itu mereka memakai berbagai fasilitas VOC, seperti kapal, gudang, modal, koneksi dan fasilitas-fasilitas milik VOC lainnya.

       Yang kedua adalah, para pejabat tinggi VOC juga menerima suap dari para pejabat VOC rendahan, dari pejabat Indonesia (Pangreh Praja) seperti Bupati (pengumpul pajak) dan dari orang-orang Cina yang memegang hak penjualan barang-barang VOC, seperti Candu. Disamping itu, juga terjadi jual beli jabatan di VOC, seperti kasus Dirk van Hogendorp, Gubernur VOC di Pantai Utara jawa Timur, yang untuk mendapatkan jabatannya harus membayar kepada Gubernur VOC di Semarang, Gubernur Jenderal VOC di Batavia (Jakarta) dan penguasa VOC di Belanda. Hal itu sebenarnya disadari dan diketahui oleh pejabat VOC di Belanda, tetapi mereka tidak punya keinginan untuk menghentikannya, karena adanya jalinan kepentingan.

       Jual beli jabatan ini atau venality of office (memperoleh jabatan karena korupsi), membuat seorang pejabat harus korupsi untuk menganti uang yang diberikan  untuk membeli jabatan. Tetapi hal itu tidak hanya terjadi di kalangan VOC saja, sebab pada waktu yang sama raja-raja Jawa sendiri juga melakukan jual beli jabatan. Artinya pada kurun waktu yang sama antara VOC dan raja-raja di Jawa terjadi korupsi kolektif.

       Korupsilah yang menyebabkan VOC pada akhirnya bangkrut, sehingga pada penghujung abad ke 18 koloninya di Asia diambil alih oleh Pemerintah Belanda. Dinegeri Belanda sendiri juga terjadi kebobrokan yang sama atau biasa disebut sebagai ancienme regime (rezim lama) yang menimbulkan menyebarnya ide-ide Revolusi Perancis, dan pada kemudian dengan dukungan tentara revolusioner Perancis, rakyat Belanda dibebaskan dari ancienme regime tersebut(1798).

       Setelah Hindia Belanda diambil alih oleh Pemerintah Belanda korupsi tidaklah berhenti, sampai awal abad ke duapuluh adapula korupsi dengan bentuk baru yaitu, lelangan barang-barang pribadi pejabat Belanda yang memasuki masa pensiun atau hendak dipindah tugaskan ketempat lain.

       Setiap pejabat Belanda yang memasuki masa pensiun atau akan dipindahkan ketempat lain selalu melakukan lelang barang-barang pribadinya. Lelang itu menghasilkan banyak uang, sebab para pengusaha termasuk para pejabat Pangreh Praja akan membeli barang-barang itu dengan harga sangat tinggi.

       Lewat kegiatan lelang itu pengganti sang pejabat Belanda akan mencatat para pengusaha dan pejabat Pangreh Praja yang berani membeli barang-barang itu dengan harga sangat tinggi. Para pengusaha dan Bupati itu kemudian akan dilindungi oleh pejabat baru tersebut. Selain itu mantan pejabat itu, sering diberikan jabatan dalam perusahaan Swasta besar, sehingga masa tuanya terjamin dengan baik, atau bahkan akan lebih baik lagi.

       Melihat sejarah panjang birokrasi dan korupsi di negeri ini, tentu kita tidak merasa heran jika kemudian Pemerintah dibawah Presiden Susilo Bambang Yudhoyono menganggap korupsi  sebagai suatu kejahatan yang sangat luar biasa (extra ordinary crimes) dan akan sangat sulit untuk memberantasnya. Perlu diketahui bahwa, para pendiri Indonesia ketika merdeka mewarisi suatu negara beserta aparatur pemerintahnya. Artinya, kemerdekaan Indonesia tidak dilakukan dengan mendirikan suatu negara baru dari bawah atau dengan menggunakan unsur-unsur revolusionernya.

       Ketika Indonesia merdeka, sebagian besar aparatur pemerintahannya berasal dari zaman kolonial, khususnya Pangreh Praja yang berasal dari golongan priyayi atau Inlandsch Bestuur, dan sampai masa Orde Baru sebagian dari mereka masih berada disekitar lingkaran kekuasaan. Bahkan sebagian dari mereka yang pernah mendapat Orde van Oranje Nassau karena jasa-jasanya kepada pemerintah kolonial Belanda, dijadikan sebagai penasehat Pemerintah.

       Maka dengan latar belakang aparatur pemerintahan seperti itu, menjadi pemerintah (Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, Camat) hanya dianggap sebagai “pemberi perintah” belaka, sehingga makna yang sebenarnya dari memerintah itu yang sesungguhnya adalah untuk mengurus semua kebutuhan dan kepentingan rakyat, menjadi terlupakan. Padahal, memberi perintah itu hanya sebagian kecil dari fungsi mengurus. 

       Jadi tidak perlu heran jika kemudian ramai diberitakan terjadinya jual beli jabatan dalam penunjukan dan penggantian pejabat-pejabat pemerintah pada level tertentu di berbagai daerah. Tidak pula perlu heran jika Pemerintah Kota Cirebon ber-susah payah untuk mengambil kembali mobil dinas yang berada ditangan bekas pejabat yang telah pensiun atau pejabat yang dipindah tugaskan kedaerah lain, karena masih dianutnya pandangan bahwa menjadi birokrat, menjadi pegawai negeri adalah menjadi abdi negara bukan menjadi hamba masyarakat bukan menjadi abdi masyarakat, sehingga “pengabdian” itu adalah jasa yang harus dibalas oleh negara.

       Oleh karena itu, perlu ditanamkan kesadaran bahwa menjadi birokrat, menjadi pegawai negeri, berarti telah memilih jalan hidup untuk menjadi hamba masyarakat, menjadi abdi rakyat, bukan menjadi fungsionaris, bukan menjadi abdi negara atau menjadi apparatus.

       Tetapi seperti kata orang bijak, masa lampau adalah cermin masa depan, sejarah selalu terulang kembali dengan nama baru, warna baru dan ………….manusia baru. Oleh karena itu salah satu upaya yang harus dilakukan Pemerintah untuk memberantas korupsi agar bangsa ini bias segera bangkit dari keterpurukan yang telah demikian lama dialami, dan sekaligus juga merupakan persoalan mendasar dari bangsa ini, adalah melakukan reformasi birokrasi yang hingga saat ini belum terjamah oleh agenda reformasi.

       Sejak reformasi tahun 1998 yang menjatuhkan rejim Orde Baru, reformasi system dan kelembagaan pemerintah (birokrasi) tetap belum tersentuh. Jika hal itu tidak juga dilakukan, kita tidak boleh berharap terlalu banyak, sebab sungai masih tetap akan mengalir kearah sediakala.